InDebate: Covid-19: Geld oder Leben – eine Abwägungsfrage?

Zum scheinbaren Konflikt zwischen Infektionsschutz und Wirtschaftswachstum

Torsten Windels

Abwägungen und Alternativkosten

Die Corona-Krise ist eine schwere Belastungsprobe für alle Menschen und auch Institutionen. Zur Kontrolle des Infektionsrisikos griff und greift weltweit ein überwiegend restriktives, staatliches Kontaktreduzierungsprogramm. Es galt und gilt Gesundheits- und Lebensrisiken zu vermindern. Hierzu wurden Versammlungs-, Veranstaltungs- und Geschäftsverbote sowie Abstands-, Hygiene- und Quarantänegebote verhängt.

Recht früh warnten einige Ökonomen vor hohen volkswirtschaftlichen Kosten durch die staatlichen Infektionsschutzmaßnahmen. Dabei ging es nicht um die Kosten der Pandemie selbst, durch Krankheit und Tod sowie deren medizinische Begleitung, sondern um die entgangenen Einkommen und Gewinne durch die Schutzmaßnahmen. Denn auch diese beinhalteten erhebliche soziale Risiken (Kurzarbeit, Arbeitslosigkeit, Existenz- und Zukunftssorgen, …). Problematisch hierbei war, dass die staatlichen Maßnahmen und nicht die Pandemie als ursächlich für die Rezession dargestellt wurden. Es entstand der Eindruck eines Gegeneinanders von Infektionsschutz oder wirtschaftlicher Entwicklung. [1]

Insbesondere in Notsituationen müssen Abwägungen getroffen werden. Die Schließung von Gaststätten zur Reduzierung von physischen Kontakten steht gegen das berechtigte Interesse des Betreibers, der Beschäftigten, der Lieferanten und auch der Kunden (sowie des Steuerstaats). Kontaktbeschränkungen stehen aber auch im Konflikt mit Freiheitsrechten (Selbstbestimmung, Freizügigkeit, Versammlungsfreiheit, …). Hier die richtige Balance zu finden zählt zur „Kunst des Möglichen“ (Bismarck) und ist nie richtig oder falsch. Deshalb brauchen wir auch Meinungsfreiheit, Diskussion, freie Meinungsbildung, Wahlen, Gewaltenteilung und repräsentative Demokratie.

Diese Abwägung zwischen Geld und Leben wirft ein Dilemma auf, das nicht zu lösen ist. Einerseits lässt sich menschliches Leben nicht mit Geld aufwiegen (auch wenn Ökonomen dies versuchen (Der Spiegel (a), Forbes), andererseits kann es kein absolutes Recht auf Schutz des Lebens geben (Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble im Tagesspiegel). „Die Dinge sind unterschiedlich, aber untrennbar.“ (Shiller)

Trotz der Unvergleichbarkeit von Leben, Freiheit und Geld gibt es gleichwohl viele Situationen, in denen ex- oder implizit Entscheidungen zwischen Wirtschaftlichkeit, Freiheitsrechten, Gesundheitsgefährdungen bis hin zum Tod getroffen werden. Dies beginnt mit der Rauchmelderpflicht in Wohnungen, geht über die tolerierbare Zeit bis zum Eintreffen eines Rettungsarztes oder -hubschraubers und endet beim Nicht-Tempolimit, beim Rauchen oder dem Alkoholkonsum. In allen Fragen stehen sich Kosten (Rauchmelder, Dichte der Rettungshubschrauberstandorte), Einschränkungen der individuellen Freiheit (Rauchverbot, Tempolimit) und Gesundheitsvorsorge (Unfallprävention) gegenüber. Bezogen auf die Coronakrise wurde oft so getan, als handele es sich um ein „wohlstrukturiertes Problem“, das nach wissenschaftlicher Abwägung eindeutig und richtig zu entscheiden sei. So ist das Leben aber nicht. Gesellschaft und auch Natur sind dynamisch, oft unvorhersehbar und uneindeutig. Entscheidungen unter Unsicherheit (also die meisten) sind daher immer im Bewusstsein dieser Unsicherheit zu treffen, zu kommunizieren und zu bewerten. Das Fehlverhalten nach einem Unfall festzustellen ist leichter, als den Unfall im Moment des Verhaltens zu erwarten.

Leben mit und in Unsicherheit ist zu lernen. Die Entscheidungen zwischen nicht hierarchisch angeordneten Rechten und Interessen sind und bleiben ein Konflikt. Sie sind in Demokratien sachlich gegeneinander abzuwägen, transparent zu kommunizieren und am Ende in Verantwortung zu entscheiden. (FIPH).

Nun zeigt sich im Vergleich zu anderen EU-Ländern, dass Versuche, dem Wirtschaftlichen (oder den individuellen Freiheitsrechten) eine höhere Priorität vor dem Infektionsschutz zu geben, angesichts der Not der erkrankten Menschen nicht durchgehalten werden konnten (z.B. Niederlande, Großbritannien. In Schweden wird diese Politik zunehmend kritisch gesehen).

Auch versäumen die Forderungen nach höherer Priorität des Wirtschaftlichen in der Regel eine Alternativbetrachtung. Wäre der Wachstumseinbruch bei einer weniger strikten Einschränkung geringer ausgefallen?[2]

Einerseits ist dies schwer nachweisbar. Andererseits zeigen die Wachstumsprognosen für Länder, die (zunächst) ein nicht so restriktives Herunterfahren (engl. Shutdown) von Teilen des öffentlichen Lebens verordnet hatten, keinesfalls bessere Daten (NL, UK im Vergleich zu DE, FR z.B. gemäß der Prognosen von IWF oder EU-Kommission). In den USA wird zudem gerade deutlich, dass eine inkonsequente Politik der Seuchenbekämpfung und eine zu frühe Öffnung der Wirtschaft der wirtschaftlichen Erholung schadet. „Eine gesunde Bevölkerung ist eine notwendige Bedingung für eine starke Wirtschaft“ (Mark Zandi, Moody’s Analytics, zitiert nach Der Spiegel (c)). US-Analysten sehen sogar eine „neue umgekehrte Beziehung zwischen wirtschaftlicher Aktivität und Covid-Fällen (…) Die Lehre daraus ist, dass Verhaltensänderungen als Reaktion auf Covid-Trends die wirtschaftliche Erholung selbst dann behindern können, wenn die Staaten keine neuen Eindämmungsmaßnahmen einführen.“ (DB).

Die Unterstellung, eine Nicht-Schließung von Theatern und Restaurants hätte dort keinen oder einen signifikant kleineren Einbruch bewirkt, ist angesichts z.B. des beobachtbaren freiwilligen Verzichts der Menschen auf die Nutzung von Bussen und Bahnen nicht plausibel. Zudem spricht einiges dafür, dass ein breit akzeptiertes, gemeinschaftliches Vorgehen bei den Schutzmaßnahmen die Phase der Verunsicherung verkürzt hat, im Vergleich zu einer bloß individuellen Entscheidung der Kontaktbeschränkung.[3] Umfragen zeigen eine hohe Akzeptanz gegenüber den staatlichen Anordnungen in Deutschland (ARD, ZDF).

Widersprüchlichkeiten gangbar machen

Die staatlichen Maßnahmen zielen auf den Infektionsschutz. Sie hatten in Niedersachsen (und Deutschland) aber immer auch die wirtschaftliche Stabilität im Auge. Innerhalb kurzer Zeit wurden Programme von Bund und Ländern von mehr als einer Billion EUR aufgelegt und umgesetzt. Dies dient neben der unmittelbaren Unterstützung krisenbetroffener Bevölkerungsgruppen, Unternehmen und Einrichtungen auch dem sehr wichtigen Ziel, die Zukunftserwartungen der Menschen positiv zu stabilisieren. Eine der kritischsten Nebenwirkungen von Krisen ist ihre Unübersehbarkeit. Dies schürt Unsicherheit. Und Unsicherheit ist Gift für wirtschaftliche Stabilität.

Wenn Konsumenten und Investoren glauben, dass die Verantwortlichen die Kontrolle verloren haben und die Zukunft in finstersten Farben malen, verfallen sie in Attentismus. Der Konsument verfällt in das sog. Angstsparen. Er hält sein Geld zusammen und kauft weniger.[4] Der Unternehmer investiert nicht mehr und wartet ab. Wenn aber Konsum und Investition schrumpfen, beschleunigt sich die Krise und mit ihr der Pessimismus. In dieser sich selbst verstärkenden Abwärtsspirale steckten Politik und Wirtschaft in den 30er Jahren. Dies will keiner mehr erleben. Daher die sehr schnelle heutige Anti-Krisen-Politik mit riesigen Sicherheitsschirmen.

„Shutdown“ als staatliche Maßnahme

„Beim shutdown“ handelt es sich um eine „Mischung aus staatlichen Vorgaben, Maßnahmen von Unternehmen zum Schutz der Gesundheit ihrer Beschäftigten und der Bevölkerung insgesamt sowie nicht zuletzt um individuelle Entscheidungen.“ (ifo (a), S. 3)

Es gibt derzeit vier Störungen in der wirtschaftlichen Wertschöpfung:

• Staatliche Schließung, die Wertschöpfung verbietet;
• Störungen der betrieblichen Arbeitsorganisation durch Krankheit oder Kinderbetreuung;
• Gestörte Zulieferketten, die eine Produktion unmöglich machen, und
• Gestörte Absatzmärkte, die eine Produktion unsinnig machen.

Nur die erste ist eindeutig Corona und staatlichem Handeln zuzuschreiben. Die zweite Störungsart ist teilweise Resultat staatlicher Maßnahmen (Kita-/Schulschließungen, Quarantänemaßnahmen).

Die anderen Störungen sind betrieblich veranlasst und nicht immer eindeutig Corona-verursacht. Hier spielt auch die allgemeine Konjunktur eine Rolle (VDI) sowie technische, organisatorische oder materielle Faktoren.

Hierauf hat auch Bundeskanzlerin Merkel hingewiesen: „Wir haben zum Beispiel nie durch Allgemeinverfügung verboten, dass Automobilfabriken arbeiten. Sie haben selber das Arbeiten eingestellt.“ (Merkel)

Auch der Sachverständigenrat wies darauf hin: „Derzeit ist die Wirtschaftsaktivität in Deutschland vielfach eingeschränkt. Nur in manchen Fällen ist dies auf behördlich verordnete Schließungen zurückzuführen, denn die behördlichen Verordnungen gelten für wenige Wirtschaftsbereiche mit intensivem Kundenkontakt, etwa für das Gastgewerbe oder weite Teile des Einzelhandels. Die betroffenen Bereiche machen knapp 7 Prozent der Bruttowertschöpfung und etwa 12 Prozent der Beschäftigung aus.“ (SVR)

Ähnliches wird später auch für die US-Wirtschaft beobachtet: „Von der Regierung auferlegte Restriktionen sind für die Entwicklung der Wirtschaftstätigkeit weit weniger wichtig als die freiwilligen Entscheidungen der Menschen.“ (DB)

Die rechtlichen Regelungen, z.B. Niedersachsen

Ganz im Gegenteil, der Gesetz- und Verordnungsgeber hat z.B. in Niedersachsen von Anfang an großen Wert auf eine wirtschaftsfreundliche Haltung gelegt.

• Bis zum Höhepunkt der Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung Mitte April war in Niedersachsen die Berufsausübung grundsätzlich und auch in Gruppen immer gestattet.
• Das Abstandsgebot sollte hierbei möglichst eingehalten werden (NDS, § 3 2., § 10 (1)).
• Für Saisonarbeitskräfte aus dem Ausland (z.B. Erntehelfer) wurden Sondergenehmigungen erlassen (NDS, § 5 (5), § 10 (2)).
• Selbst Dienstreisen ins Ausland waren ohne Quarantäne nach Rückkehr zulässig, wenn der Auslandsaufenthalt weniger als 48 Stunde dauerte (NDS, §5 (3)).
• Der Frachtverkehr samt den damit verbundenen Tätigkeiten war immer möglich (NDS, § 5 (4) Ziff. 1).
• Berufspendler waren frei (NDS, § 5 (4) Ziff. 2).
• Zudem wurden Arbeitszeitregelungen liberalisiert, Beschaffungsverfahren vereinfacht usw.

Das Problem der deutschen Wirtschaft ist nicht die nationale shutdown-Politik, die die wirtschaftlichen Interessen der Volkswirtschaft sehr wohl berücksichtigte. Es ist vielmehr die Fragilität globaler Lieferketten und Absatzmärkte. Diese sind im globalen Wettbewerb auf Kosteneffizienz getrimmt worden. ‚Economies of scale‘ dominierten gegenüber risikodiversifizierten Zulieferstrukturen. Sicherheit spielte eine untergeordnete Rolle (wie in der Finanzkrise!).

Ungleiche Risikoverteilung

Das Coronavirus bedroht zwar grundsätzlich alle gleich, aber Krisenbetroffenheit und Krisenbewältigungsmöglichkeiten sind sehr unterschiedlich verteilt: räumlich (Staaten, Regionen), sektoral (Branchen), funktional (selb-/unselbständig erwerbstätig, qualifiziert) und persönlich (Familie, Risikogruppe, Vermögen).

Und da die Relevanz von Räumen, Sektoren, Funktionen und Individuen für die verschiedenen gesellschaftlichen Systeme (Wirtschaft, Sicherheit, Erziehung, Kultur, Gesundheit, …), vor allem aber die Mittel zur Durchsetzung sozialer Interessen nicht gleich verteilt sind, ist abzusehen, dass auch diese Krise die soziale Kluft in Wirtschaft und Gesellschaft weiter vergrößern wird. Das betrifft prekär Beschäftigte, Hartz IV-Empfänger usw. Dies betrifft in dieser Krise aber auch kleine gegen große Unternehmen, organisierte (Agrar, Bau, Industrie, Finanzen, Handel, …) gegen weniger organisierte Sektoren (Kulturschaffende, Start-ups, Frisöre, Restaurants, Pflegeberufe, Soloselbständige, …).

Dies liegt einerseits in der Natur einer Krise (Eigenkapital, Kreditzugang, Diversifikation ist in größeren Unternehmen eher gegeben als in kleineren). Andererseits wird dies sicherlich auch durch öffentliche Aufmerksamkeitsschwellen der bedrohten Marken und Beschäftigung mitverursacht (z.B. TUI vs Reisebüro). Zudem sind bestimmte Gruppen besser organisiert. Die klassische Industrie mit hoher Kapital- und Technologieintensität, hoher Wertschöpfung und hohen Qualifikationen ist auf der Unternehmens- und der Beschäftigtenseite besser organisiert und weiß diese öffentlich besser vorzutragen als die kleineren Einheiten der sehr diversen Dienstleistungswirtschaft.

Dabei hat gerade die Corona-Krise aufschlussreiche Einblicke in notwendige, aber bislang als selbstverständlich unterstellte (Infra-)Strukturen eröffnet: Verfügbarkeit von Atemschutzmasken und Beatmungsgeräten, ÖPNV, kleine Zulieferer, Ver- und Entsorgung, gesellschaftliches Beisammensein (Fußball, Theater, Restaurants, Urlaub).

Es bleibt fraglich, ob sich die temporäre Dankbarkeit der Gesellschaft für die Beschäftigten, die während der Corona-Krise „den Laden am Laufen hielten“, dauerhaft auszahlt. KassiererIn, LKW-FahrerIn, MüllwerkerIn, Paketbote/in und natürlich Pflegekräfte. Fast alle sind nicht am oberen oder mittleren Ende der Gehaltsstruktur angesiedelt. Zumeist sind diese auch schlecht organisiert.

Auch räumlich gibt es sehr unterschiedliche Betroffenheiten. Bayern kann viel höhere Beträge zum Schutz seiner Bürger und Wirtschaft mobilisieren als z.B. Sachsen-Anhalt. Es zeigt sich eine Schwäche im Süden der EU, ganz zu schweigen von Corona-Problemen im globalen Süden.

Ausblick

Für zukünftige, andere oder ähnliche Krisen ergibt sich statt eines „entweder oder“ („Geld oder Leben“) der Anspruch eines „sowohl als auch“ („Geld und Leben“).

Bezogen auf eine Pandemie heißt dies Infektionsschutz für Mensch und Bevölkerung zu leisten, Ungleichheiten in den Betroffenheiten in den Blick zu nehmen und zu reduzieren sowie die wirtschaftlichen Verluste und die Beschränkungen der individuellen und sozialen Freiheiten zu minimieren.

Was dies für z.B. die global ausgerichteten Wirtschaftsstrukturen der Volkswirtschaft(en) insgesamt sowie die Unternehmen im Einzelnen, den Finanzausgleich zwischen den Gebietskörperschaften, die öffentlichen Vorsorgeeinrichtungen und jeden Menschen für sich und seine soziale Gemeinde bedeutet, ist Gegenstand der laufenden und unbedingt fortzusetzenden Diskussionen der Konsequenzen aus Corona.

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Quellen

ARD-DeutschlandTREND, Juli 2020 (https://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend-2271.pdf)
Bos, Björn / Drupp, Moritz A. / Meya, Jasper / Quaas, Martin, Moral Suasion and the Private Provision of Public Goods: Evidence from the COVID-19 Pandemic (June 11, 2020) (https://ssrn.com/abstract=3611579)
DB, Deutsche Bank, Covid-19: no silver bullet for recovery, 10. Juli 2020 (https://cib.db.com/insights-and-initiatives/flow/macro-and-markets/covid-19-no-silver-bullet-for-recovery.htm)
Der Spiegel (a), Was darf ein Leben kosten?, 04.04.2020 (https://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/corona-und-die-wirtschaft-was-darf-ein-leben-kosten-a-29353c88-18f7-4677-9b6a-210aed574386)
Der Spiegel (b), Faktor Mensch – Auswirkungen der Corona-Lockerungen, 20.06.2020 (https://www.spiegel.de/wissenschaft/medizin/corona-lockerungen-war-der-lockdown-ueberfluessig-a-6579433c-79ee-4067-a8c9-79cf5f7a756c?sara_ecid=soci_upd_KsBF0AFjflf0DZCxpPYDCQgO1dEMph)
Der Spiegel (c), Trumps Ungeduld bremst die Wirtschaft aus, 02.07.2020 (https://www.spiegel.de/wirtschaft/corona-welle-bremst-die-us-wirtschaft-alarm-in-texas-a-24f603d3-2f4e-45e4-962f-62f4974bbf33)
FIPH, Forschungsinstitut für Philosophie Hannover, Corona – Antworten auf eine kulturelle Herausforderung, 19.06.2020 (https://fiph.de/veroeffentlichungen/buecher/Corona_FIPH.pdf?m=1592484286&)
Forbes, How Economists Calculate The Costs And Benefits of COVID-19 Lockdowns, 27.03.2020 (https://www.forbes.com/sites/theapothecary/2020/03/27/how-economists-calculate-the-costs-and-benefits-of-covid-19-lockdowns/#f26bc1c6f630)
HAZ, Hannoversche Allgemeine Zeitung, „So etwas hält keine Branche aus“, Volker Müller (UVN) und Volker Schmidt (NiedersachsenMetall), HAZ-Interview, 09.04.2020
Ifo (a), Die volkswirtschaftlichen Kosten des Corona-Shutdown für Deutschland: Eine Szenariorechnung, in: ifo Schnelldienst Digital 73(4), 2020020, Vorabdruck vom 22.03.2020
Ifo (b), Volkswirtschaftliche Kosten des Corona-Shutdown: Annahmen zu den sechs berechneten Szenarien, März 2020 (https://www.ifo.de/sites/default/files/2020-03/text-fuest-ua-Anhang-Tabs.pdf)
Ifo/HZI; ifo Institut (ifo) und Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung (HZI), Das gemeinsame Interesse von Gesundheit und Wirtschaft: Eine Szenarienrechnung zur Eindämmung der Corona-Pandemie, ifo-Schnelldienst 6/2020, 13.05.2020 (https://www.ifo.de/DocDL/sd-2020-digital-06-ifo-helmholtz-wirtschaft-gesundheit-corona_1.pdf)
Leopoldina, Coronavirus-Pandemie – Die Krise nachhaltig überwinden, Ad hoc-Stellungnahme, 13.04.2020
MH-CorSt, Mannheimer Coronastudie, Das Leben in Deutschland im Ausnahmezustand, Bericht zur Lage vom 20. März bis 09. Juli 2020, 10.07.2020, https://www.uni-mannheim.de/gip/corona-studie/
Merkel, Angela, Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel zu den Maßnahmen der Bundesregierung im Zusammenhang mit dem Coronavirus, 06.03.2020 (https://www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/pressekonferenz-von-bundeskanzlerin-merkel-zu-den-massnahmen-der-bundesregierung-im-zusammenhang-mit-dem-coronavirus-1739654)
NDS, Niedersächsische Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17.04.2020
Quaas, Martin F. / Meya, Jasper N. / Schenk, Hanna / Bos, Björn / Drupp, Moritz A. / Requate, Till; The Social Cost of Contacts: Theory and Evidence for the COVID-19 Pandemic in Germany, CESifo Working Papers 8347, Juni 2020 (https://www.cesifo.org/DocDL/cesifo1_wp8347.pdf)
Shiller, Robert: Now the world faces two pandemics – one medical, one financial, in: The Guardian vom 01.04.2020 (https://www.theguardian.com/business/2020/apr/01/now-the-world-faces-two-pandemics-one-medical-one-financial-coronavirus)
SVR, Eine Exit-Strategie für Deutschland, in: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 12.04.2020
Tagesspiegel, Schäuble will dem Schutz des Lebens nicht alles unterordnen, Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble im Interview, 26.04.2020
VDI-Nachrichten, Maschinenbau leidet nicht nur unter Corona-Folgen, 09.03.2020
ZDF-Politbarometer, Große Mehrheit befürwortet Maskenpflicht, 10.07.2020 (https://www.zdf.de/nachrichten/politik/politbarometer-mehrheit-fuer-maskenpflicht-100.html)

© Torsten Windels

Torsten Windels, selbständiger Ökonom in Hannover. Bis Mitte 2018 war er Chefvolkswirt der NORD/LB in Hannover (seit 2007) und dort mit der Analyse verschiedenster Fragen der monetären, globalen und regionalen Ökonomie befasst. Heute verfasst er Stellungnahmen zu aktuellen wirtschaftspolitischen Fragen im Eigenformat (z.B. Investitionsschwäche, Schuldenbremse, Corona, s. www.torsten-windels.de). Seit Anfang 2019 koordiniert er die Regionalgruppe Nord der Keynes-Gesellschaft, ist seit Mitte 2020 im Vorstand des Vereins „Monetärer Workshop e.V.“ und Mitglied der Initiative Niedersächsischer Ethikrat.

[1] Das ifo-Institut (ifo (a, b)) stellte bereits Mitte März Szenarien vor, die explodierende Einkommensverluste in Abhängigkeit von der Länge der Schutzmaßnahmen berechneten. Die Einlassungen sind zwar nicht unplausibel, verkürzen die Betrachtung aber digital auf Schutz oder kein Schutz. Hier wird Druck aufgebaut, um die Schutzmaßnahmen möglichst kurz zu halten. Ifo/HZI bemühen sich später dann um eine gewisse Abwägung.
[2] Auch ifo/HZI setzen trotz offenerer Definition in ifo (a) die staatlichen Maßnahmen mit dem shutdown gleich und leiten hieraus die Wachstumsverluste ab. Dies greift zu kurz.
[3] Bereits vor den formalen Kontaktsperren am 23.03.2020 ging die Mobilität um 50% zurück und die Zahl der Kontakte ging durchschnittlich auf ein Viertel zurück. Der R-Wert sank auf 1. Nach Modellierungen für Deutschland hätte man mit freiwilligen Beschränkungen allein die Epidemie auch in den Griff bekommen, doch wäre die Zahl der Infizierten und die Zahl der Todesfälle mit Corona-Infektion erheblich höher gewesen. Es zeigt sich hier vor allem die Wirksamkeit von Appellen der Politik an die Bevölkerung. (Bos (et.al.), Quaas (et.al.), Der Spiegel (b))
[4] „Die zunehmende Unsicherheit der europäischen Verbraucher gibt ebenfalls Anlass zur Sorge. Angesichts der Unsicherheit hinsichtlich der Beschäftigungsaussichten und des verfügbaren Einkommens könnten die Haushalte ihre Ersparnisse erhöhen, anstatt Geld auszugeben.“ (DB)