Die Internationale Ordnung im Umbruch und Aufbruch

I. Zerbrochenes

Im Sommer 1989 machten die Überlegungen eines bis dato noch nicht allzu bekannten Politikwissenschaftlers zum weltweiten Siegeszug der liberalen Demokratie Furore. Die Geschichte schien ihm vorläufig Recht zu geben. Im Herbst desselben Jahres fiel die Mauer, der deutsche Verfassungsrechtler Peter Häberle feierte die Ereignisse als „annus mirabilis“, sprach gar von einer „Weltstunde des Verfassungsstaates“[1], der Zerfall der Sowjetunion sollte sich bald andeuten und der eben erwähnte Politikwissenschaftler, Francis Fukuyama, 1992 einen Weltbestseller vorlegen: „The End of History and the Last Man“ (Das Ende der Geschichte. Wo stehen wir?). Mit dem Glauben an eine neue Weltordnung[2] und das universelle Potential freiheitlich-demokratischer sowie rechtsstaatlich grundierter Herrschaftsorganisation ging auch eine Blütezeit des Völkerrechts einher. Hatte es sich im durch Totalitarismen und zwei Weltkriege zerrissenen 20. Jahrhundert ebenso mühsam wie schleppend von einer reinen Koexistenz- hin zu einer rudimentären Kooperationsordnung entwickelt, lag nun, am Ende dieses Jahrhunderts der Ideologien, der (Quanten-)Sprung zur Konstitutionalisierung greifbar nahe.[3] Immanuel Kants philosophischer Entwurf „Zum ewigen Frieden“ (1795), dessen dritter Definitivartikel ein Weltbürgerrecht fordert, wurde als völkerrechtspolitische Möglichkeit neu gelesen, Kants Konzept von der Subjektstellung des Menschen einem menschheitsbezogen-anthropozentrischen Völkerrecht zugrunde gelegt – idealistisch, werteorientiert, universell.

So war in den 1990er Jahren ein Höhepunkt der völkerrechtlichen Entwicklung erreicht. In der – häufig so apostrophierten – regelbasierten internationalen Ordnung sollte das Miteinander von Staaten nicht mehr dem „Recht des Stärkeren“ überlassen, sondern von der „Stärke des Rechts“ bestimmt, der Staat auch als völkerrechtlicher Akteur in den Dienst des Menschen gestellt, seine Souveränität entsprechend instrumental verstanden werden.[4] Humanitäre Intervention und menschenrechtliche Schutzverantwortung („responsibility to protect“), ein Ausbau des Welthandelsrechts zur globalen Wirtschaftsverfassung, neue Vertragsregime etwa zum Schutz von Umwelt und Klima, alles in allem die nachhaltige Stärkung einer „international rule of law“[5], die immer weitergehende Verdichtung des völkervertraglichen Regelungswerks sowie der dynamische Ausbau seiner institutionellen Infrastruktur waren die Gebote der Stunde. Gewiss, auch damals blieben die klassischen völkerrechtlichen Durchsetzungsdefizite zu beklagen, waren die Staaten keineswegs durchgängig bereit, „über ihre Schatten der Souveränität zu springen.“[6] Auch damals erhoben sich kritische Stimmen gegen eine auf westlichen Werten und Prinzipien gegründete „regelbasierte internationale Ordnung“, die den Globalen Süden exkludiere.[7]  Aber der durchaus selbstkritische, aufbruchsfreudige Optimismus überwog.

Offene Brüche

Kaum mehr als ein Vierteljahrhundert später scheint die neue „alte Weltordnung“ zerbrochen, so Herfried Münkler in der Neuen Züricher Zeitung vom 02. Juli 2025. Es habe sich gezeigt, dass Regeln nur solange gelten, wie eine Autorität bereit wäre, sie auch durchzusetzen. Das Problem des „Zerbrechens“ gründet indes noch tiefer. Nicht nur auf Seiten der Regeldurchsetzung besteht ein – letztlich ja altbekanntes – Defizit. Wert und Nutzen der Regelbasierung als solcher werden, und das ist ein gewisses Novum, von mehr und mehr der maßgeblichen Akteure in Frage gestellt. Das geschieht seltener offen, häufiger implizit durch ihr Verhalten und ihre „alternativen“ Narrative, und aus ganz unterschiedlichen Gründen. Die Russische Föderation gibt sich vom Westen enttäuscht, erfindet eine „geschichtsphilosophisch“ verbrämte Gegenerzählung zur Begründung ihres geopolitisch motivierten Neoimperialismus und führt seit 2022 einen brutalen Angriffskrieg gegen die Ukraine, ohne sich im Geringsten um das Gewaltverbot aus Art. 2 Nr. 4 der UN-Charta, den normativen Dreh- und Angelpunkt der regelbasierten internationalen Ordnung, zu scheren. Gaza versinkt seit dem Überfall der Hamas auf Israel im Oktober 2023 im Elend, der deutsche Außenminister Johann Wadephul spricht von „Sterben und Leiden“ in „unfassbaren Dimensionen“[8], das Völkerrecht aber scheint auch das letzte Quäntchen seiner konfliktbegrenzenden Kraft verloren zu haben. Die Trump-Administration setzt auf bilaterale Deals statt multilaterale Vertragsregime und opfert den freien Welthandel ihrer protektionistisch-mäandernden Zollpolitik. Die von der Globalisierung Enttäuschten verwerfen gerade das liberale Moment der regelbasierten Weltordnung als gescheitertes Elitenprojekt. Die von der Genese dieses Ordnungsentwurfs teils tatsächlich, teils vermeintlich Ausgeschlossenen wollen sich mit anderen Ordnungsentwürfen endlich von Normempfängern zu Normsetzern emanzipieren. Interessendurchsetzung wird gerade auch in westlichen Gesellschaften gegen Wertorientierung ausgespielt. „America first“ entwickelt Programmsatzcharakter mit weit über die USA hinauswirkender Resonanz: „We first!“

Versteckte Kontinuitäten und offensichtliche Brüche

Die Liste von Zerbrochenem und Gründen für das Zerbrechen ist damit lange noch nicht erschöpft. Das Skript der regelbasierten internationalen Ordnung, d.h. das positive Völkerrecht, hat sich indes – abgesehen etwa von Austritten der USA aus dem Pariser Klimaabkommen oder der UNESC – weit weniger dramatisch verändert als seine Lesart. Zu diesen Deutungsverschiebungen zwei signifikante Beispiele. In den 1990er Jahren wurden Menschenrechte sehr weit über ihre ursprünglichen Schutzdimensionen hinaus als Steuerungsinstrumente gelesen. Es schien den Versuch wert, über Menschenrechtsgarantien – bis hin zu einem „Recht auf Demokratie“ oder einem „Recht auf Frieden“ – eine stabilisierte Weltordnung zu schaffen, die aus globalen Unrechtserfahrungen zu globalen Ordnungsmustern findet.[9] Beflügelt durch globalisierungsbedingte Entgrenzungsphänomene wurde die Idee einer „wesenshaften Schicksalsverbundenheit der Weltgemeinschaft“[10] zum Ausgangspunkt kooperativ-weltgemeinschaftlichen Handelns stilisiert. Mit dem (tatsächlichen respektive behaupteten) Scheitern der Globalisierung bisherigen Zuschnitts bietet sich die Rückkehr von mundialer Schicksalsverbundenheit zur nationalen Schicksalsgemeinschaft[11] als Ausweg (oder alter Irrweg) an. Ein Zweites: Entgrenzte Räume und die damit verbundene „Ablösung des Völkerrechts vom Willen der Staaten“[12] bedürfen spezieller institutioneller Arrangements, um überstaatlich ausgeübte Herrschaft an ihre Legitimationssubjekte, an „We, the People“[13] rückzubinden; neue Formen demokratischer Legitimation auf transnationaler und supranationaler Ebene wurden von Seiten der Rechts- und Politikwissenschaften, gerade auch der politischen Philosophie in den 1990er und 2000er Jahren intensiv diskutiert.[14] Hinzu kam die pluralistische Ausdifferenzierung des Rechts[15] und die wachsende Bedeutung von „soft law“, das die Lesart von einer eben nicht mehr nur von souveränen Staaten bestimmten Rechtsordnung maßgeblich beeinflusste und – Hand in Hand mit dem Menschenrechtsdiskurs – zu einer gewissen moralischen Aufladung des Völkerrechts führte.[16] Heute hingegen löst vielfach ein nüchterner Völkerrechtsrealismus die konzeptionell anspruchsvollen Weltordnungsmodelle ab. Die schlichte Erkenntnis, dass sich allein mit dem Mittel des Völkerrechts weder der Krieg gegen die Ukraine beenden noch ein erträglicher Frieden zwischen Israel und den Palästinensern stiften lässt, leistet mancher Völkerrechtsmüdigkeit Vorschub.[17] Die Dichotomie von Staatsräson versus Völkerrecht erlebt eine Renaissance in politischen Debatten ebenso wie im Feuilleton.

II. Umbrüche

Was folgt aus diesem Befund? Weder das völkerrechtliche Gerüst der internationalen Ordnung noch die Idee geordneter internationaler Beziehungen als solcher sind zerbrochen. Die Weltgemeinschaft aber steht vor Umbrüchen, die ein neues Nachdenken über diese Ordnungsidee erfordern und ein Neuverhandeln der sie tragenden Grundlagen bedingen. Letzteres ist weniger umstürzend, als es klingen mag, eher eine Grundkonstante im Prozess politischer Gemeinschaftsbildung, sei er nun staatlich oder überstaatlich gedacht. Normgrundlagen werden regelmäßig bestritten[18], Ordnung selbst ist niemals statisch, sondern lebt aus der Dynamik des Sich-Reibens, Grenzen-Austestens, des Austarierens dessen, was noch und was nicht mehr erträglich ist. Damit zu einigen zentralen Umbrüchen respektive Bruchzonen.

1. Die Krise des Multilateralismus[19] und die Krise der Globalisierung verlaufen auf kaum überraschende Weise parallel: Die Wirklichkeit der Globalisierungsphänomene hat sich wenig verändert – die Welt ist eher noch stärker vernetzt als vor zwei oder drei Jahrzehnten, das „world wide web“ macht sie noch immer zum globalen Dorf, Klimawandel oder terroristische Bedrohung bleiben nach wie vor nicht an staatlichen Grenzen stehen –, wohl aber verändert haben sich die normativen Antworten, die auf diese Phänomene gegeben werden. Anders formuliert: Weniger die Praxis als vielmehr die Idee der Globalisierung steht in der Krise. So wie die Post-Moderne den selbstreflexiv-kritischen Blick auf die Moderne schärft, rücken die Rahmenbedingungen der Globalisierung und ihre (völker-)rechtliche Architektur mit besonderer Dringlichkeit zu einem Zeitpunkt ins Bewusstsein, da sie wegzubrechen drohen.[20] Die Paradigmen der Globalisierung wurden nie vorbehaltlos geteilt. Ebenso wenig steht die Rede von der „Post-Globalisierung“ für völlig neue, geschweige denn feststehende Muster staatenübergreifender Ordnungsbildung, sie verweist aber auf die Neuausrichtung sozialer Interaktion in den internationalen Beziehungen.[21]

2. Was das Völkerrecht im engeren Sinne angeht, finden diese Neuausrichtungen bzw. Veränderungen immer häufiger außerhalb der tradierten Konsensmechanismen statt. Unilaterales Handeln und informale Strukturen scheinen geeigneter zur effektiven Lösung der immer drängenderen Probleme als konsensorientierte, aber langwierige und in ihrem Erfolg ungewisse Verhandlungsprozesse.[22] Unter dem Druck, rasche Antworten finden zu müssen, erodiert das Konsensprinzip[23] – jedenfalls ein Stück weit. Damit verändert sich zugleich der Blick auf den Kooperationsgedanken. Er wird nicht – anders als populistisch getriebene Renationalisierungsnarrative nahelegen könnten – obsolet. Staaten erkennen weiterhin Kooperationsnotwendigkeiten, wollen aber die Kooperationsgrundlagen dynamisch neu verhandeln, neue Kooperationsregime etablieren. Dazu nutzen sie oft soft law als Ausweichtechnik.[24] Das unflexiblere hard law wird trotz seines Versprechens der Rechtssicherheit weniger attraktiv, da es das beständige Neuverhandeln, Neu-Ausloten, Nachjustieren erschwert. Aus den gleichen Gründen wächst die Multilateralismusskepsis. Bilaterale Deals erscheinen machen Akteuren nicht nur interessengerechter, sondern auch adaptiver an neue und oder neu zu verhandelnde Kooperationszenarien.

3. Kooperation und regelbasierte Interaktion gelten in den internationalen Beziehungen als wichtige Voraussetzungen für stabilen Frieden. Der moderne Verfassungssaat und das System der Vereinten Nationen teilen ein Ordnungsideal: Sie wollen Frieden durch Recht stiften.[25] Mit der Rückkehr der Geopolitik[26] verblasst dieses Ideal zunehmend: Frieden durch Stärke statt Frieden durch Recht. Die Stärke, verstanden als Durchsetzungsmacht, folgt dabei strategischen Interessen. Je stärker sich die USA auf ihre Rivalität zu China um die vorherrschende Weltmachtstellung und damit auf den asiatisch-pazifischen Raum fokussieren, umso fragiler wird das Projekt des transatlantischen Westens, umso weniger selbstverständlich die Schutzmachtrolle der USA für Europa. Im Ringen um strategische Autonomie reagiert die Europäische Union mit einem – schrittweisen – Wandel ihres außenpolitischen Selbstverständnisses. Sie will nicht mehr nur „normative power“ sein, die Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit – gestützt vor allem auf ihre ökonomische Macht – erfolgreich zu exportieren sucht[27], sondern als militärische Macht ihre Freiheits- und Werteordnung selbstständig verteidigen können.

4. Die wichtigste Konstante der regelbasierten internationalen Ordnung war selbst zu Zeiten des Kalten Krieges die Unverletzlichkeit territorialer Grenzen. Art. 2 Nr. 4 der UN-Charta formuliert diese Grundnorm völkergemeinschaftlichen Miteinanders ohne jedes Wenn und Aber: „ Alle Mitglieder enthalten sich in ihren internationalen Beziehungen der Drohung mit Gewalt oder der Gewaltanwendung, die gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit irgendeines Staates gerichtet oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbar ist.“ Erstmals seit 1945 strebt die Russische Föderation schon 2014 mit der gewaltsamen Annexion der Krim und seit 2022 mit ihrem Angriffskrieg gegen die Ukraine offen nach territorialer Expansion. Auch US-Präsident Donald Trump spielt wenigstens rhetorisch mit dem Feuer, wenn er die Übernahme des Panamakanals, einen Kauf Grönlands oder Kanada als 51. Bundesstaat der USA ins Spiel bringt.

5. All das mündet in der entscheidenden Frage, wer aus welchen Gründen globale öffentliche Güter zur Verfügung zu stellen bereit und in der Lage ist:[28] Inwieweit sehen sich die USA unter Präsident Trump noch in einer globalen Sicherheitsverantwortung, sei es innerhalb der NATO, sei es im Nahen Osten, sei es mit Blick auf die Ukraine? Inwieweit kann und/oder will Europa angesichts wirtschafts-, energie- und industriepolitischer Herausforderungen noch Avantgarde des Klimaschutzes sein? Wer hat das (finanzielle) Potenzial, eine Vorreiterrolle für den freien Welthandel, den globalen Gesundheitsschutz, den wissenschaftlichen Fortschritt und den adäquaten Umgang mit dessen Risiken (Stichwort künstliche Intelligenz) oder eine menschenrechtssensible Regulierung der Internetkommunikation zu übernehmen?

III. Aufbrüche

Implizieren die aufgeworfenen Fragen nun eine neue Ratlosigkeit? Führen sie zu einer Art Völkerrechtsdepression? Oder sind sie nichts anderes als ein neuer Wiedergänger der alten Dichotomie Macht vs. Recht? Weder ein Schwarz-Weiß-Denken noch vereinseitigende Erzählungen von der großen Regression geben adäquate Antworten auf die Frage nach neuen Wegen in den internationalen Beziehungen. Sie treffen auch nicht deren Wirklichkeit. Die skizzierten Umbrüche haben – wie übrigens alle Veränderungen – ein progressives wie regressives, ein konstruktives wie destruktives, zukunftsoptimistisches wie zukunftspessimistisches Potential. Zweierlei aber erlauben sie nicht: bruchlos an einem gegebenen Status quo festzuhalten oder Entwicklungsdynamiken mit linearen Fortschrittserzählungen zu unterlegen. Ein „Ende der Geschichte“ ist genauso illusorisch wie ein Rückfall in die völkerrechtlose Anarchie. Sehr viel realistischer geht der kritische Rationalismus eines Karl Popper mit seiner Stückwerktechnik aus Versuch und Irrtum (piecemeal engineering) vor.[29] Es gilt, Veränderungen in den internationalen Beziehungen in ihrer „trial and error“-Dynamik produktiv aufzugreifen, und das kann nur gelingen, wo contestations in die immer wiederholte Neuverhandlung der Ordnungsgrundlagen münden.

Die Relevanz postkolonialer Perspektiven

Für die Neuverhandlung haben postkoloniale Perspektiven maßgebliche Relevanz.[30] Die Rollen von Normsetzer und Normempfänger sind längst nicht mehr fix. Das bedingt notwendige – und fruchtbare – Irritationen für die europäische Völkerrechtlerin/den europäischen Völkerrechtler. Was sie/er mit den philosophischen Diskursen der Neuzeit verbindet, bleibt gewiss weiterhin prägend für die Völkerrechtsordnung, umspannt aber nicht das Ganze des weltweit Erfahrenen und weltweit Gedachten. Ein Völkerrechtsuniversalismus, der allein an partikulär europäische Denktraditionen, gar eine hegemoniale Weltsicht der Alten Welt anknüpfen will, stößt rasch an seine Grenzen.[31] Eine universelle Lehre vom Völkerrecht muss zur kommunikationsfähigen Brückenbauerin zwischen dem Globalen Norden und dem Globalen Süden werden, Konfuzius neben Kant treten lassen, Afrika eine Stimme geben, für religiösen Pluralismus über Lessings Ringparabel hinausdenken, sensibel sein für die asiatische und arabische Gedankenwelt, kurz: von einer echten Weltgeschichte der politischen Philosophie her denken und dabei Völkerrechtsidealismus mit Völkerrechtsrealismus verbinden. Das ist gewiss ein anspruchsvolles Programm, aber neue Wege zu beschreiten war immer schon ein mühevolles und risikoreiches, aber auch lohnendes Unterfangen. Pragmatismus, der auch mit harten Entscheidungen leben kann, und Philosophie, die auf eine bessere Welt hinführen will, gehen dabei Hand in Hand. Wer keine positiven Utopien wagt, richtet sich viel zu rasch in einer dystopischen Welt ein. Und wer keinen Mut zu Idealismus mehr aufbringt, hat den Sinn für die Realität längst verloren.

© Markus Kotzur

[1] Peter Häberle, Vergleichende Verfassungstheorie und Verfassungspraxis, 2016, S. 17.
[2] Vgl. Philip Allott, Eunomia – New Order for a New World, 1990.
[3] Vgl. Thomas Kleinlein, Konstitutionalisierung im Völkerrecht, 2012.
[4] Peter Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 2. Aufl. 1998, S. 152 ff.
[5] Kostiantyn Gorobets, The International Rule of Law and the Idea Of Normative authority, Hague Journal on the Rule of Law 12 (2020), S. 227 ff.
[6] Gerd Seidel, Die Völkerrechtsordnung an der Schwelle zum 21. Jahrhundert, in: Archiv des Völkerrechts 38 (2000), S. 23 ff., 47.
[7] Stacie E. Goddard/Ronald R. Krebs/Christian Kreider-Sonnen/Berthold Rittberger, Contestations in a world of Liberal Orders, Global Studies Quarterly 4 (2024), S. 1 ff.
[8] Süddeutsche Zeitung vom 1. August 2025, S. 1.
[9] Vgl. Jan Eckel, Menschenrechte und die Gestaltung der internationalen Ordnung im 20. Jahrhundert, in: Peter Geiss/Dominik Geppert/Julia Reuschenbach (Hrsg.): Eine Werteordnung für die Welt? Universalismus und Gegenwart, 2019, S. 263 ff.
[10] Jan Eckel (Fn. 9), S. 274.
[11] Vgl. Josef Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos. Ausländerwahlrecht als Identitätsfrage für Volk, Demokratie und Verfassung, in: Festschrift für Paul Mikat, 1989, S. 705 ff., 709.
[12] Heike Krieger, Verfassung im Völkerrecht – Konstitutionelle Elemente jenseits des Staates?, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 75 (2016), S. 439 ff., 443 ff.
[13] Mit diesem für demokratische Herrschaftsorganisation emblematisch gewordenen „pluralis populi“ beginnt die Präambel der US-amerikanischen Bundesverfassung vom 17. September 1787.
[14] Vgl. Jürgen Habermas, Eine politische Verfassung für die pluralistische Weltgesellschaft?, in: ders., Zwischen Naturalismus und Religion, 2005, S. 324 ff.
[15] Vgl. Nico Krisch, Beyond constitutionalism: The Pluralist Structure of National Law, 2011.
[16] Vgl. Tilmann Altwicker, Menschenrechte und Aufklärung: Völkerrecht und Rechtspositivismus, in: Zeitschrift für Rechtsphilosophie  2012, S. 46 ff.
[17] Ersterer scheint trotz der Bemühungen der USA noch in weite Ferne gerückt, letzterer wurde – soweit er trägt, was die Zukunft erweisen wird – nur durch die Bemühungen der USA und deren Einfluss in der Region möglich.
[18] Vgl. Antje Wiener, A Theory of Contestation, 2014.
[19] Vgl. Maximilian Waßmuth, Zur Krise des Multilateralismus. Die Rolle von Narrativen und enttäuschten normativen Erwartungen, 2025.
[20] Vgl. Daniel Lambach/Matthias Hofferberth, Post-Globalisierung: Konturen eines Epochenbruchs, Leviathan 2024, S. 93 ff., 95.
[21] Vgl. Victor Roudometof, How should we think about globalization in a post-globalization era?, Dialogues in Sociology 2025, S. 13 ff.
[22] Vgl. Nico Krisch, The Decay of Consent: International Law in an Age of Global Public Goods, American Journal of International Law 2014, S. 1 ff., 2.
[23] Vgl. Nico Krisch (Fn. 21), S. 6.
[24] Vgl. Timothy Meyer, Shifting Sands: Power, Uncertainty and the Form of International Legal Cooperation, European Journal of International Law 2016, S. 161 ff.
[25] Vgl. Peter Häberle, Die „Kultur des Friedens“ – Thema der universalen Verfassungslehre. Oder. Das Prinzip Frieden, 2017, S. 195, spricht pointiert von „Verfassungspazifismus“.
[26] Vgl. Walter Russel Mead, The Return of Geopolitics. The Revenge of Revisionist Powers. Foreign Affairs, 93 (2014), S. 69 ff.
[27] Vgl. Daniel Göler/Eckart D. Stratenschulte (Hrsg.), Norm- und Regeltransfer in der europäischen Außenpolitik, 2018.
[28] Vgl. Inge Kaul, Global Public Goods: Explaining their Underprovision, Journal of International Economic Law 2012, S. 729 ff.
[29] Vgl. Karl Popper, The Open Society and Its Enemies, 1945.
[30] Vgl. Julia Reuter/Alexandra Karentzos (Hrsg.), Schlüsselwerke der Postcolonial Studies, 2012.
[31] Vgl. Martti Koskenniemi, International Law and Hegemony – A Reconfiguration, Cambridge Review of International Affairs, Vol. 17 (2004), S. 3 ff.